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浙江省财政投融资研究

杭州科技中介服务平台 2015年6月8日 浏览量: [ ][打印][关闭]

在现代市场经济运行条件下,财政投融资作为政府资源配置的重要实现途径,在促进经济的有效增长,调整和改善经济结构,强化政府的宏观调控能力等方面具有特独的功效;特别是当前要推行积极的财政政策来启动宏观经济,加大基础设施建设力度,扩大内需,财政投融资更有着其他政策手段无法替代的功能。浙江经济的运行现状迫切要求我们从重塑财政投融资的发展新格局出发,建立和健全我省财政投融资运作体系,改善财政投融资的运作功能,提高政府宏观调控能力,促使社会资源得到充分和合理的利用。

  一、财政投融资的发展定位

  财政投融资在社会经济活动中不仅具有投融资的一般功能,而且在运作中体现着鲜明的政策性。世界许多国家都十分注重并积极运用财政投融资,以实现资源合理配置的宏观目标。

  (一)资源配置过程中投融资的作用

  资本作为财力资源的主要构成部分,在社会经济活动中的流动、增值、重组,以及与其他要素资源的优化组合,需要选择配置合理与运作高效的实现途径;同时具有引导和配置其他资源的作用。因此,在资源配置中投融资的运动轨迹,决定着资源配置的基本格局和配置效率。

  健全的投融资运作机制,在资源配置过程中一般具有以下作用与功能:

  ——聚集和组织功能。任何社会都以充分和有效利用社会资源为最终目标,而经济运行现实中并不是所有社会资源都能被有效地得到利用,总是一部分资源没有得到有效利用,或者完全被闲置;投融资运作机制通过多种融资手段广泛地吸收社会闲散资金,将其转化为投资,起到组织和调集社会闲散资金的作用,实现资源配置的基本要求。

  ——生长和促进功能。资源优化配置不仅体现在对实物资源的要素组合上,而且注重追求来源于科技进步等无形资本的资源生长,无形资本虽然不能表现在实物形态上,但充分体现在对实物资本的节约上;可以使每一个单位的实物资源在不同的技术替代条件下产生不同的效应。投融资生长和促进的功能,就是对科技进步增加投入,提供更多的科技开发投资,促进和推动科技进步,充分利用科技资源对物质资源的替代,使社会产出中含有更多的科技要素,促使社会资源在一个更高的层次和水平上实现合理配置。

  ——扩散和辐射功能。在经济发展过程中产业变动和波及其他产业引起的联动效应,将导致扩散和辐射效应的产生。扩散效应反映在对部门、行业或地区之间的资源配置布局中,显然,在经济发展中不宜将稀缺资源平均分散于各部门、行业和地区,应有选择地倾斜投资而加以重点发展,受到投资倾斜的产业和部门得到超常发展,进而又影响关联及其他产业的变化和发展,带动国民经济的全面发展,形成“以点促面”的扩散效应。辐射效应体现在当资源相对配置于具有较强变动效应的产业时,尽管与其相关联的产业资源投入没有直接得到增量,然而通过对市场需求的刺激,获得投资增长的动力,进而诱导资源的流入,导致整个国民经济产出发生更大的增长;投融资的辐射效应不仅表现于产业变动的发展上,而且还体现在对区域之间、城乡之间的辐射。

  (二)财政投融资的基本功能

  在现代经济发展进程中,财政投融资在世界范围内得到广泛的运用,成为政府配置资源的重要手段;改善和增强了政府在经济增长和宏观经济运行中的作用。财政投融资在现代市场经济条件下对实现政府配置资源职能的基本功能着重反映在以下方面:

  ——在市场经济运行条件下市场机制是资源配置的基本方式,但对市场的缺陷及消极方面,需要公共政策指导、修正和补充。面对现实经济中市场机制还无法或不能有效发挥作用的地方和领域,许多国家政府有意识施以必要的政府干预,建立和发展财政投融资体系,积极发挥财政投融资的运作功能,按照政府的政策意图配置和调节社会投资,矫正市场的“失灵”和不足,以期合理配置资源,促进经济和社会稳定协调的发展。

  ——财政投融资具有较强的政策性和政府行为。其资金投向是按国家特定的经济政策和社会发展的需要,以实现政府宏观的和长期的社会经济目标为出发点,通过运用投融资手段把社会资金筹集起来,用各种优惠条件倾斜于基础设施和基础产业的投资,确保国家经济发展战略和目标与财政政策、产业政策的连接,从而充分发挥出财政政策和产业政策的导向作用。

  ——财政投融资具有较强的政策性,同时又有着明显的金融性。与银行信用相比较,财政投融资的资金运用依据于财政政策和产业政策,主要投向基础设施和基础产业以及民间金融机构不愿介入的对象;而商业银行信贷资金的经营方向为企业短期融通资金和具有竞争性、盈利性、周期短的投资项目。然而,它们都是以信用为基本原则的金融活动,这是两者的共性。财政投融资的双重性又决定了它在财政政策与货币政策协调中的特殊地位;一方面,财政投融资的政策性直接体现着政府的政策意图,是财政政策的重要组成部分;另一方面,财政投融资的信用性决定了它又是整个社会信用体系的组成部分;所以,财政投融资在客观上成为财政政策与货币政策协调和配合的重要结合部。

  ——在现代市场经济条件下政府需要实行“逆经济形势”而相机择行的宏观调节措施,以达到宏观调控之目的。随着社会投资规模的扩张和收缩,经济运行必然会出现周期性的波动,给社会和经济发展带来一定的负面影响。财政投融资的发展,使政府参与社会经济总量的调控力度不断增强;而且财政投融资对经济运行的调控方式更具有适应性和灵活性。当宏观经济出现过热时,政府可以通过投融资手段将一部分民间资本与部分资金集中起来,压缩社会的一般性投资,控制住投资膨胀态势;而当经济处于不景气时,政府可以增加财政投融资的资金运用,刺激社会有效需求,带动经济复苏。

  (三)国外财政投融资的借鉴

  在现代经济发展进程中,财政投融资在世界范围内得到广泛的运用,成为政府配置资源的重要手段;改善和增强了政府在经济增长和宏观经济运行中的作用。纵观国外财政投融资成功的运作经验,显然可以发现,由于各国经济运行、政府政策目标、社会文化等有所差异,财政投融资的运作方式略有不同而呈现多样化的运作形态,但总的说来,以下四个方面值得我们借鉴:

  第一,财政投融资作为现代市场经济的产物,是在市场资源配置出现“失灵”、经济运行要求政府予以干预的背景下发展起来的。如以美国为首的西方国家在本世纪30年代为摆脱经济大危机,以凯恩斯的补偿性财政理论为依据,在积极扩展财政支出范围的同时,纷纷建立了财政投融资运作机构——政府金融机构,以弥补民间金融机构及国有经营性金融机构的运行不力。美国在30年代后期实施的“新政”,其主要政策措施之一,就是设立“复兴金融公司”,通过复兴金融公司融资扩大政府投资和扶植重要产业的复苏。通常认为美国复兴金融公司为世界上最早的财政投融资机构。接着,美国政府建立和完善了健全的政策性金融运作构架;包括:联邦住房信贷体系,由联邦住房贷款银行委员会及其所属银行、联邦国民抵押贷款协会、联邦住宅抵押公司、联邦住宅管理局构成;联邦农业信贷体系,由联邦合作农业信贷系统和政府农村信贷机构组成;进出口银行等。政府通过这些运作机构对经济运行予以干预和调节,来实现政府特定的宏观经济目标。加拿大的政府金融机构(主要分为政府储蓄机构和政府贷款机构)在各类金融机构中占有相当重要地位,在引导整个社会资金流向、实现产业结构调整和建立社会公共福利事业等方面,起到了举足轻重的作用。二次大战以后,日本为战后经济的恢复与振兴国民经济,广泛地运用财政投融资,迅速从一个战败国成为世界第二经济大国。其中,在日本经济从统制经济体制转换到市场经济体制与国民经济迅速崛起的过程中,财政投融资发挥了极其重要的作用。

  第二,财政投融资运作需要健全的法制环境。由于财政投融资机构一般具有较强的专业性,各运作机构在业务内容、运作方式等方面有较大差别,所以要逐步建立和健全对财政投融资机构的管理法规体系,实行一种机构有一种具体法规制度的方式。日本财政投融资之所以能发挥巨大的作用,与有一整套系统化、法制化的运作制度是分不开的。对于实施和执行财政投融资的机构,日本都制定了相应的法律和法规,以确保财政投融资的投向、贷款利率、操作方式等符合政府的政策意图。

  第三,财政投融资要有明确的投资方向。发展中国家在自身的发展进程中,由于经济增长和结构调整的内在要求,更加需要运用政府投融资,韩国经济的高速成长便是一个成功的佐证。从韩国经济起飞的发展历程考察,财政投融资起着极其重要的作用。在60年代推行经济开发五年计划期间,财政投资贷款资金的筹措和配置,对主导产业设备的增加、经济结构的改善、以及对国民经济的整体推动都起了良好的促进作用;在“一五”计划期间,财政投融资运作中投资贷款相对集中于工矿业和社会间接资本,从财政投融资产业投资贷款的投向来看,农林水利占25.8%,工矿业占21%,社会间接资本及其他服务业占53.2%.在经济高速增长时期,韩国财政投融资的投资贷款重点进一步倾向于铁路、公路、港湾以及通讯等部门。尤其在70年代,韩国政府用于经济建设投资资金中的约60%是投向基础设施和基础产业。在1974年和1978年的投融资总额中,农林水利所占比重从28.2%下降为15.2%,工矿业比重略有上升,电力、交通、通讯、保健、生活环境和住宅等方面的开发投资,从61.8上升到74.2%.(注:孙鲁军等:《韩国——政府主导型的市场经济》,武汉出版社1994年版,第68-69页。)同时,政府还通过政策性金融机构贷款、设立政府投资基金、向国外借款等财政投融资的融资方式,将资金转贷给投资规模大而收益低且民间资本不愿投资的企业;与增进国民生活水平有关的事业;一般金融机构增进不愿投入的事业;出口创汇行业;国家重点发展的产业;投资收益率低的基础产业;以及卫生、环保等部门。例如,1989年产业银行所发放政策性贷款的90%以上都投向于高速公路、地铁、电力、海运及城市市政建设等基础产业和基础设施。韩国政府通过财政投融资的运作,使政府在基础设施和基础产业建设的资金筹措中起着主导作用,较集中地向农业、交通运输业、邮电通讯业以及科技等部门进行投资,从而为韩国经济的发展和腾飞创造了一个良好的基本环境。

  第四,要有健全和有效的运作机构。健全、规范和有效的运作机构和组织管理体制是财政投融资运作过程中的基本条件,直接关系到财政投融资运作目标能否成功实现。财政投融资运作机构的业务领域在不同时期根据运作重点的变化而有所侧重。另外,财政投融资运作机构具有不同层次的设置要求。总体来说,财政投融资运作机构应由政府直接出资创立,这也是国际上通常采取的惯例,如日本的“两行八库”、美国的进出口银行、韩国的开发银行等均是政府全资创立。当然,国际上也有国家是采取政府投入部分资本,与商业银行和其他金融机构共同来设立,如法国对外贸易银行是由法兰西银行(法国中央银行)以持股24.5%与其他金融机构共同投资组成的。

  (四)财政投融资:政府配置资源的有效实现途径

  政府在履行资源配置职能的过程中,既要承担公共物品的提供,又要组织和资助混合物品的供给,矫正市场在资源配置中的“失灵”;目前由于我国市场体系很不健全,就更加突出了我国现阶段市场机制的薄弱和缺位。为此,在发挥市场机制对资源配置基础性作用的同时,必须借助和需要政府对资源配置的调整与补充。为实现宏观经济目标,需要政府采取财政政策等宏观经济政策措施,将资源配置到市场缺位的领域中去。无疑,公共预算活动是政府资源配置功能实现的基本途径;但是,公共预算资金的有限性和短缺,使得公共预算无法满足日益增大的公共需要。有必要从政府的经济职能出发,在重新界定公共预算投资范围的同时,开拓新的财源,运用和发展财政投融资,来满足社会混合物品的投资需要,弥补市场资源配置的不足,改善和优化经济结构,以充分实现政府资源配置的职能。

  无论是对国外成功运作经验的必要借鉴,还是依据中国所面临的经济和社会发展的现实要求,中国的经济发展和宏观经济运行,都迫切需要一个规模较大和运作效率较高的财政投融资体系。相对市场经济发达国家而言,中国的民间资本还很幼小,没有能力承担大规模经济开发初期的社会基础设施和基础产业的巨额投资,即使民间资本能够提供一部分社会混合产品,但数量极为有限,而且投资行为往往滞后。特别是中国目前正处于经济转型时期,经济起飞和经济体制的转换,都要求推进财政投融资的发展,建立和完善财政投融资运作制度和运作体系;使其有效补充公共预算的不力和民间资本的不足;为政府实现其经济职能开辟了一条重要的途径。具体地说,在对公共物品和混合物品的投资上,财政投融资与公共预算投资有着不同的领域和内容:

  ——对满足纯公共物品需要的投资,如科教文卫体事业、环境保护设施、广播电视设施、公检法司等行政设施、国防设施等公益性投资项目,由财政预算内资金投资解决,投资效益为社会共同享受。但可将公益性项目分为两类:一是具有一定盈利性的项目,如影剧院、体育馆等,实行项目法人制。二是完全不具备盈利的项目,基本上通过财政预算内拨款来建设。

  ——对于满足混合物品需要的投资,如水、电等公用事业、邮电通讯、交通运输、机场、港口建设等基础设施项目,包括具有自然垄断性(注:自然垄断性是一种由于存在资源稀缺性和长期规模经济效益,使该行业的企业占用的资源在生产过程中必须保持整体形态而不允许分割所产生一种自然的排他性。一般认为铁路、机场、电讯等基础产业都具有这种特性。参见[日]植草益:《微观规制经济学》,中国发展出版社1992年版,第8-12页。)、或建设周期长、或投资规模大而收益较低的基础设施,以及需要政府进行重点扶植的基础产业的投资,则由财政投融资来实施。财政投融资的资金运用方向应包括:对基础产业的投资,主要是农业、交通运输、邮电通讯、原材料等基础产业的建设;对兼有公共投资和民间投资双重特性的公共设施项目的投资,如城市基础设施建设;对需要进行政策性鼓励和资助的领域,如高新技术的开发,一些出口创汇企业和需要国家政策扶植的中小企业,对经济不发达地区的经济开发等。

  二、浙江财政投融资:现实运作的剖析

  改革以来,浙江经济和社会发展取得显著成就,特别是步入90年代,浙江经济和社会有着长足的发展。1997年全省GDP达到4600亿元,按可比价格计算,比1992年增长1.1倍,平均每年增长16.4%,比1979~1992年平均增长率12.6%高出3.8个百分点;这一增长速度,也比同时期全国平均增长率11.0%高出5.4个百分点,成为全国经济增长最快的省份之一,浙江经济总量在全国的位次由1992年的第6位上升至1997年的第4位。与此同时,浙江经济结构得到改善,基础设施建设加快,1993~1997年,全省国有单位用于交通、通讯、电力、水利建设的投资达到880亿元,是浙江省基础设施建设历史中投资最大、建设项目最多的时期。1996年,全省五大港口货物吞吐量已达1.16亿吨,其中宁波港货物吞吐量达7639万吨,进入中国大陆港口前三位;铁路完成了金温铁路线和浙赣复线的建设;新增公路通车里程4102公里,杭甬高速公路建成通车,沪杭、甬台温高速公路正在建设中,杭金衢高速公路也将启动,全省公路等级得到大幅度的提高。邮电通讯和电力建设继续发展,随着一批大型电厂和输变电工程相继竣工,全省发电装机容量已超过1100万千瓦。重点治理大江大湖、海塘和严重水患地区的骨干水利工程先后开工和建成,并逐步开始发挥作用。

  近年来浙江改革和发展所带来的巨大变化,为浙江跨世纪发展创造了有利条件和铺垫了必要的基础。然而,我们应清醒看到,迈向21世纪的浙江经济和社会正面临着严峻的挑战,还存在不少问题和矛盾。特别是随着短缺经济和以数量扩张为主的发展阶段的结束,浙江经济结构不甚合理、基础设施和基础产业滞后尤其农业基础还较薄弱、经济素质不高、竞争能力不强等矛盾逐渐暴露。形成这些深层次问题和矛盾的影响因素较多,其中与我省缺乏有效和规范的财政投融资运作有较大的关系。从总体上来看,浙江省财政投融资主要存在以下问题:

  第一,缺乏必要的运作制度。由于浙江财政投融资运作目前还未成型,缺乏基本的运作制度。特别是法律规范尚未完善,制定财政投融资的法规还没有摆上议事日程,在许多方面出现管理上的空白,诸如投融资业务的开展、投资方向都缺乏明确的法律规范和制度规定,运作范围不明确,从而导致有关部门或机构行为随意性较大,财政投融资运作非常不规范。

  第二,运作机构不健全。在目前财政投融资的运作中,不仅运作机构不健全,而且现有运作机构的职能也不清晰,并且缺乏总体管理的机构,处于群龙无首的局面,至今我国还没有统一的财政投融资运作机构。在中央政府的管理层面上,财政部金融司主管政府债券,财政信用支出中的“拨改贷部分”由预算司拨给建设银行,各类周转金却是分散在各有关司和处。在地方政府的管理层面上,“地方财政信用”的管理更是五花八门,有的由综合计划处(科)主管,有的设立资金管理处,有的全部或者部分归入信托投资公司,而且这些机构又与预算内各职能处室之间存在交叉和摩擦,职能不清和权责不明的现象严重,管理体制又有严重漏洞,资金运用被分割在多个部门,出现了多头领导、管理分散、缺乏规范性,没有形成必要的运作体系。

  第三,融资渠道的单一性。目前由财政部门管理的投融资运作资金基本上是依靠财政预算的转化资金,主要包括历年积存的各项周转金、预算外资金专户储存的沉淀部分。基本财源对财政的依赖程度过重,而缺乏市场性融资手段。如不能适时发行地方政府建设债券(国库券主要是中央政府用来弥补预算收支缺口或用于预算内投资项目),对邮政储蓄、社会保险基金等应纳入财政投融资范围的资金部分也没有到位。融资渠道的单一和狭窄,也造成某些部门的行为严重地扭曲了财政投融资运作。例如,有些地方出现将预算结余虚列支出转为周转金,更有甚者以其他名义退库转为周转金,或把应上交的财政收入不纳入预算而直接转为周转金,导致财政预算资金发生非规范的转移。

  第四,资金使用上的低效率和软约束。目前财政周转金的使用状况比较典型,从中可对现行地方财政信用的资金运用略见一斑。财政周转金使用的低效率表现方面为:一是周转速度缓慢,甚至“周而不转”,各地都不同程度地存在这种现象;真正周转的资金非常有限,到期回收率低,资金沉淀和呆滞现象严重。二是投放面广而规模效益差,在支农周转金的运用上根本没有将资金投放与当地农业总体发展规划联系起来,而是搞“人情贷款”、或“蜻蜒点水”式的投放,使周转金的作用难以发挥,造成既无经济效益,又无社会效益。三是投放决策失误,对财政周转金虽有投放审批程序和制度,但在具体操作中往往荡然无存,一些投资项目缺乏可行性研究就盲目上马,或“可行性研究”不科学、不真实,或者有关部门领导轻易许诺,结果造成大量周转金有去无回。财政周转金使用“软约束”突出反映在:资金使用单位的信用意识淡薄,认为财政的资金,国有单位使用无所谓归还,周转金到期不归还的问题较为突出;资金管理部门的行为也缺乏规范性,不少地方财政周转金乱投放、被挪用和肢解,因而周转金难以运转下去。

  第五,资金投向的非规范性。据初步统计,全国地方财政信用资金投放余额与其财政收入之比为1:1.05,依此估计,全国财政信用规模约有几千亿元以上,有不少地方财政信用的总规模已在当地各家信用单位居首位。在国家政策性银行资金匮乏,政策性目标难以到位的情况下,地方财政信用掌握巨额资金。同时,地方财政信用机构从建立到运作都是地方政府的自主行为,尽管地方基础设施和瓶颈产业作为其投资目标,但实际运作中,还是有不少地方将财政投融资作为生财之道,投资方向选择那些短平快、收益高的项目,甚至挪作他用,完全背离财政投融资运作的根本目的。

  第六,观念和体制上的障碍。对财政投融资运作现状的分析表明,目前其运作的内部机制和外部环境都存在着各种不确定或非规范的因素,大致可归结为以下两类:(1)观念上的因素,受传统经济体制的观念束缚,对发展财政投融资的基本观念比较模糊、或带有某种片面性,认为财政不能与银行争资金,信用是银行的活动范畴。在目前出现一些非规范“财政投融资运作”状况,对要否发展财政投融资的争议就更为强烈。(2)体制因素。体制上的矛盾和焦点主要体现在:一是财政投融资至今还没有从财政预算内活动脱离出来,还不能按照其自身业务要求独立进行运营,而只是仅仅依附于财政预算的一块“有偿性财政”活动。二是由于财政投融资没有形成自身的体系,因而各层面的财政投融资运作被人为地分割开来,这也是导致地方财政投融资行为非规范性和整体功能无法发挥的根本原因。

  总之,现实中的财政投融资,根本无法适应我省社会和经济发展的需要,而且,种种非规范行为,导致了财政投融资处于极度萎缩和基本停滞不前的状态。

  三、重塑浙江财政投融资的发展新格局

  浙江经济的现实运行迫切要求我们从重塑财政投融资的发展新格局出发,构造市场经济运行条件下符合中国国情及我省实际状况的财政投融资运作体系,进一步改善财政投融资运作功能,提高政府宏观调控能力;而要有效地运作财政投融资,把政府的政策目标变为现实结果,在很大程度上取决于对财政投融资运作制度的精心设计和管理机制的不断完善。

  (一)发展财政投融资,推进投融资体制的深化改革

  为了实现预定的经济增长速度,加大基础设施建设的力度,特别是政府重点建设工程项目的建设力度,是当前我省经济增长的重要启动点。“九五”期间,我省将建设“五个一千”工程,即完成1000公里沿海标准海塘、1000公里钱塘江流域标准江堤建设,新增近1000公里的高等级公路,建设1000万千瓦发电机组,空港年吞吐量客流量达到1000万人次。这些重点工程作为龙头,不仅加快我省基础设施建设的步伐,而且将成为我省新一轮经济增长的启动点,促进浙江经济有效增长。

  尽管投资体制进行了较大的改革,然而现行的投资体制还缺乏投资风险约束机制,企业还没有完全脱离政府部门的依附,难以真正成为自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的经济实体;投资多头管理,尚未形成有效的宏观调控体系;在投资运行上条块分割现象严重,资本流动性较差;投资主体利益导向等深层次的矛盾远没有得到解决,使得长期困扰宏观经济运行的投资结构扭曲之现象还一时难以好转。特别是有些投资主体的投资行为错位,受利益驱动,热衷于一般产业的投资,忽视基础产业和基础部门的发展,大量资金流入低水平、低效益的重复建设项目,或盲目搞房地产和开发区,造成瓶颈部门和重点建设项目严重不足,投资区域布局失调;成为制约着整个国民经济发展的结构性障碍。

  发展财政投融资不仅是当前有效补充财政预算的不足、推行积极的财政政策、加大基础设施建设力度、促进经济增长的重要手段,而且是推进和深化投资体制改革必不可少的重要环节。通过财政投融资的运作,强化政府宏观调控力度,扩大当前社会投资总量,缓解投资结构矛盾,逐步解决投资体制根本性的弊端,明确界定和规范投资主体,推行资本金制度,建立微观投资主体的风险责任机制,完善具有内在约束力的投资机制,以使我省在新的经济增长中取得投资体制突破性的改革进展。

  (二)构造财政投融资微观基础,化解运作风险

  政府是财政投融资运行的主体。然而,财政投融资所倾斜和扶持领域的最终载体和具体对象是微观经济单位,也就是说,财政投融资运作的微观基础,由符合财政投融资运作对象条件的企业或事业单位所组成。增强微观主体的责任和风险意识,是促进财政投融资良好运作的基本条件。在财政投融资运作过程中,政府与微观经济组织的关系如何确定和联接呢?从对国外成功经验的借鉴和财政投融资运作的内在要求来说,只能在转变政府职能和建立现代企业制度的进程中,逐步磨合和调整,来理顺政府和微观经济实体的关系。

  实行投资项目法人责任制,是强化财政投融资投资风险约束机制的重要措施,投资项目要明确投资责任主体,由企业法人对投资项目的筹划、融资、建设实施直到生产经营、归还贷款、债券本息以及资产的保值增值,实行全过程的负责,承担投资风险。

  对政府与国有企业之间产权关系,应在稳步改革的推进中作一些积极的尝试。如建立国家授权投资机构,具体形式可选择国有控股公司、国家投资公司、国有资产经营公司等。设立“国家授权投资机构”作为经济体制深化改革的重大措施,若推进得当,将改善我国乃至我省经济运行的体制环境;同时,由于国家授权投资机构在政府和企业之间位居承上启下的关键地位,其设置得当与否、定位是否准确、运作能否规范和有效,对理顺政府与企业关系至关重要。

  产权制度是经济运行的基础条件,经济运行机制作为经济系统的结构功能以及内在运行方式不过是一定产权制度关系本质规定的动态表现。在经济体制转换时期,以及市场经济运行条件下,财政投融资的运作,也不能不涉及到社会经济产权制度及其结构的重大变化。在传统的计划经济体制下,政府投资所形成的资产存量是纯而又纯的国家所有制,虽然政府便于控制,但由于产权不清晰,也是导致基础设施建设时间长和服务质量差。因此,国有微观经济主体成为真正独立自主的经济实体,营造企业新的内部治理机制,提高其运营效率,这是构筑财政投融资坚实微观基础的前提条件。

  (三)强化财政投融资的运行机制

  在市场经济运行条件下,急需按财政投融资的全新理论和基本定位,来重塑财政投融资发展新格局,其进程是一个渐进的动态演变。为了促使财政投融资运作功能的最终实现,就要强化其运行机制。

  1.振兴财政背景下的财政投融资创新

  在推进市场经济、政府职能转换和加强宏观调控的基本格局下,振兴财政,不仅在于财政体制和财政预算的一系列深化改革,而且需要尽快塑造财政投融资的新体系,改善财政投融资的现实功能,增加政府的财力资源,实现宏观调控目标。

  首先,在财政体制和财政预算深化改革的进程中,确立财政预算和财政投融资并列的双元结构财政和双元预算,财政预算要改进目前经常性和资本性预算的编制方法,改为编制政府公共预算、国有资产经营和社会保障预算;并且理清公共预算投资和财政投融资的范围和界限,将那些属于财政投融资的业务划分出来;政府公共预算的资本性部分主要用于纯公共产品的投资。对财政投融资的运作单独编制预算,即财政投融资计划。

  其次,通过财政投融资的发展和实施,对预算外资金进行管理和监控。对那些应纳入财政投融资渠道的事业单位收费和基金收入等,应由财政投融资机构来实行管理。在规范收支、强化管理的基础上,根据各项预算外资金的来源和性质,对部分预算外资金纳入财政投融资范围,对应纳入统一管理的各类基金和专项资金,对以政府行为征收的行政性收费和有特定用途的预算外资金列收列支,对事业性收费和事业收入规定纳入预算管理的比例。对财政专户储存的预算外资金,可以利用不同部门在资金使用上的时间差,通过财政投融资方式,进行短期资金融通,提高资金的使用效益。同时,应积极研究制定具体的操作方法,分类确定各类预算外资金纳入统一管理的比例,切实建立地方政府的调控基金,逐步形成地方各级政府的投融资体系,完善政府的转移支付制度和实施能力,向改善经济和社会发展的基础设施倾斜,增强经济发展的基础能力,促进地方经济建设和社会事业的均衡发展。

  再次,拓展财政投融资的运作规模,按照财政投融资在市场经济的定位和要求,确定其合理规模,拓宽其融资渠道,逐步通过资本市场融资,在既定的运作方向和范围内,采用股权投资和证券投资、贷款、担保等方式,运用财政投融资资金,实行投融资方式的多样化,确保财政投融资运作目标的实现。

  另外,理顺财政投融资与银行的关系。财政投融资的有效运作需要一个与银行密切配合和协调的宏观金融环境。在合理划分公共预算投资和财政投融资投资范围的基础上,进而理顺财政投融资与国有商业银行投融资的关系,科学界定政策性投融资和商业性投融资的范围、投资区间和投资重点。

  最后,科学地确立财政投融资的管理体制,一是应设置专门管理财政投融资的机构,负责编制财政投融资的计划、以及对财政投融资运作的日常管理与协调。对在实施财政投融资过程中的有关政策性金融机构也要逐步纳入财政投融资的管理体系,以提高财政投融资的运作效率。二是要建立中央和地方两级财政投融资的管理体制。地方财政投融资部门融资和投资的规模,贷款形式、利率、期限等要受中央财政投融资管理部门的协调和监督;同时向地方权力机构负责。按照事权和财权相结合的原则,中央财政投融资主要承担关系到国民经济全局的、跨地区的、全国性的重大基础设施投资项目;重大和关键的高新技术产业投资项目;涉及生产力布局和区域开发的重大投资项目以及少数需要巨额投资、或具有一定风险的基础产业投资。地方财政投融资则负责本区域的基础设施项目投资;促进地方经济发展的高新技术产业投资;需要政策倾斜的企业等。

  2.财政投融资制度建设

  从现代市场经济运行的要求来塑造财政投融资,最为关键的是要通过立法来确立财政投融资的地位,需要尽快制定财政投融资法规及相应配套措施,对财政投融资的主体、运作机构、性质和运作范围、运作方式、财务管理、监管等方面作出严格的规范和具体的规定;并在此基础上来构造财政投融资的运作制度。

  首先,应明确财政投融资与公共预算的各自运作范围和对象。财政投融资作为政府投资和融资的活动,财政投融资资金运用方向应包括:对基础产业的投资,主要是农业、交通运输、邮电通讯、原材料等基础产业的建设;对兼有公共投资和民间投资双重特性的公共设施项目的投资,如城市基础设施建设;对需要进行政策性鼓励和资助的领域,如高新技术的开发,一些出口创汇企业;一些需要国家政策扶植的中小企业;对经济不发达地区的经济开发等。其中对于在一定时期具备市场竞争条件的项目,在政府产业政策的引导下,有的项目完全放给市场,有的项目政府给予投融资的支持;对于不具备市场条件的项目,则主要由财政投融资采取多种形式的投资。因此,财政投融资运作对象和范围与公共预算以满足纯公共物品需要为对象的运作是有明显区别的,在实际运作中以分别管理为宜。

  其次,财政投融资作为公共预算的有效补充,财政投融资的运作规模要与同级预算规模协调;每年应编制《财政投融资计划》,全面反映财政投融资的融资规模、资金来源、资金运用、投资收益等。并以“第二预算”在公共预算每年向权力机构报告的同时,按照法律程序进行报告和审查。实施过程中,要严格按照所规定的投融资规模和范围进行运作。

  再次,要有严格的财务管理和科学的风险控制制度。对财政投融资机构的财务要采取类似公共预算的管理方法,接受审计部门的审查,财政投融资运作机构的财务汇总后报告地方权力机构审议。另外,应建立投资项目风险控制机制,对那些风险大的重要项目更要慎重。在投资项目确定时,要通过专家咨询、相关部门会审等多种方式来论证和决定;在项目建造过程中,要有经常性的动态监督和信息反馈系统,便于投资管理部门随时掌握项目的进展情况;在投资项目完成时,要组织项目鉴定和审查。

  3.健全和规范运作组织机构

  在确定财政投融资基本定位的基础上,重新构造运作机构的组织体系,按照财政投融资运作宗旨和要求,对现分散于财政部门相关处室、政策性银行、经济建设及信托投资公司等部门和机构加以改造整合成为全省统一协调的财政投融资运作机构,建立层次分明、功能健全、运作有效的组织体系;并在确立组织管理方式的基础上,明确组织机构的任务、层次等;以实现财政投融资的运作目标和不断提高整个运行组织体系的效率。

  财政投融资机构在运作中不以盈利为目的,专门为实施和配合政府的经济政策或意图,在特定的业务范围内,直接或间接地从事政策性投融资活动,以促进经济发展和社会进步,并增强政府的宏观调控能力。与商业性金融机构相比较,在运行机制、运作业务和社会功能等,财政投融资机构有着不同的特色。由于政策性金融业务与经营性金融业务在利益追求上具有较大差异性,政策性金融业务是非盈利或低盈利的。例如对落后地区的开发,对全省经济发展的均衡性、社会的安定和进步具有积极意义。财政投融资运作机构从其运作目标出发,不追求盈利的大小,在政府宏观经济政策目标的指导下,向落后地区的经济开发投入资金,对此产生的亏损,政府给予补贴,或担保其债务,但这并不是说,财政投融资运作机构可以忽视业务活动的收益和不考虑亏损。

  应制定明确的法律规范条例,对财政投融资运作机构的地位和基本运作内容等作出清淅的规定,以营造财政投融资运作规范和有序的法制环境。财政投融资运作机构的业务领域在不同时期根据运作重点的变化而有所侧重。从目前浙江经济发展的基本状况来看,其业务范围主要集中于农业发展(包含乡镇企业)、基础设施和基础产业、高新技术产业、区域经济开发等部门或领域。

  政策性银行是财政投融资运作的重要组织形式,它弥补了公共财政预算与商业银行两者的局限性。政策性银行应基于有关法律规范,根据宏观经济政策和产业政策等政府意图,开展政策性贷款业务。政策性贷款的基本原则为:(1)贷款投放对象必须是从其他金融机构不易得到所需融通资金的企业或事业单位;(2)所提供贷款的期限主要或全部是中长期资金,而且贷款利率明显低于商业性金融机构的同期同类贷款的利率,有时为达到特殊的政策目的,贷款利率甚至低于筹资成本,出现的亏损由政府给予补贴;(3)对其他金融机构所从事的符合政策目标的资金贷放活动给予偿付保证、利息补贴或再融资。政策性银行在从事资金投放业务的过程中,不仅要体现国家产业政策,而且应兼顾资金的安全性原则。

  「参考文献」

  ①邵有为等:《中国金融组织体系改革论》,中国金融出版社1996年。

  ②戴玉林:《投资结构论》,中国金融出版社1995年。

  ③[美]维托。坦齐:《经济转轨中的财政政策》,中国金融出版社1993年

  ④[日]吉田和男等:《转换时期的财政投融资》,有斐阁图书公司1996年。

  ⑤[日]川北英隆:《财政投融资运作》,东洋经济新报社1997年。