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国家投融资形式面临深刻变革

杭州科技中介服务平台 2015年6月8日 浏览量: [ ][打印][关闭]

自20世纪90年代国家设立三家政策性银行以来,中国的经济结构发生了三个方面的实质性变化。
  一是公共财政观念的引入,使得各级政府应该且已经逐步从具有盈利前景的重大项目建设中后撤,开发性投资的商业性质逐步增强。
  二是在较高的国际收支顺差已经成为中国内外经济失衡的重要原因的背景下,原有的鼓励外资流入、鼓励出口的对外经济政策面临转型,在进出口领域实行的政策性金融支持面临调整。
  三是农村经济结构发生较大变化,城市化、商业化和农村剩余劳动力的全方位流动,已经使得单纯的农产品收购性融资不能满足社会主义新农村建设的需要,政策性金融面临重新设计。
  正是根据上述三个领域的结构性变化,最近的政策性银行改革的重点,被设计为按照分类指导、“一行一策”的原则实施推进,首先推动国家开发银行改革,全面推行商业化运作,主要从事中长期业务。
  在这一改革思路下,中国的政策性金融运行方式将面临深刻转型;并可以预见,国家的整体投融资体系将因此面临根本性变革。这主要表现在下面几个方面:
  ——国家投融资体制的市场化。
  可以预期,如果政策性金融机构实现市场化经营,则整个国家的投融资体制将实行全面的市场化。一方面,国家投资性领域将进一步从竞争性行业撤出,财政支出主要集中于公共产品的提供,金融和财政的职能边界将更为清晰;另一方面,一旦政策性银行全面实施商业化运作,则满足国家投资需求的融资主渠道将主要通过国债发行实现,政策性银行的财政支出性质可望彻底淡化,这对于进一步规范政府融资行为具有十分深远的体制意义。
  由此可能形成的一种结构性冲击是:某些原本具有政策意义的投资行为是可盈利或至少可保本的,则可以通过改革后的政策性银行完成。而上述业务实际上可能散布于原先的国有独资商业银行和政策性银行,则今后应集中于政策性银行——如针对少数民族地区的开发性融资,面向国防、高新技术自主开发的中长期融资等;另外,一些仅具有政策性而不具备盈利性或保本性的投资,则应严格属于财政拨款性投资,政策性银行可从事代理投资性质的中间业务。
  ——中央和地方的融资行为可以实现更为规范的操作。
  长期以来,是否允许地方政府发行债券是一个存在争议的问题。事实上,如果允许地方政府在银行间市场或交易所市场发行债券,则必然导致两个可预见的政策困境:首先是市场准入的地区歧视问题,即只有具备偿还能力(即财政收入高且稳定)的省区才可能进入发债市场,而恰恰需要开发投资、偿还能力不足的地区往往无法发行债券;如果一视同仁,最终可能导致由中央承担地方债务的问题。其次是融资资源的滥用问题,即地方政府过度发债和过度投资,并因此引发投资膨胀乃至通货膨胀。
  据此,政策性银行改革是一个替代手段。一方面,政策性银行的商业性质将解决过度投资问题,其信贷投放必须以财务可持续为基本原则,可以此剔除大量不具备财务价值的投资。在此,国家开发银行已经积累了大量的商业经验;另一方面,其长期信贷计划结合以必要的分支机构设置改革(如果采取两级法人或至少给省级分行以更大的信贷自主权),将推动政策性金融资源向急需投资的地区流动,成为对地方政府发债的最佳替代形式。当然,这需要进一步提高政策性金融债的发行规模。
  ——建立面向中国经济结构优化需要的政策性金融业务品种体系。中国当前的主要经济结构失衡集中于三个层次,即地区结构、产业结构与国际收支结构。根据“一行一策”的改革思路,国家开发银行将改革为提供中长期信用的银行,其信贷投放将重点解决地区结构失衡问题。农业发展银行则可望突破现有的粮棉油收购融资,全面拓展农村的政策性金融业务,中国的产业结构失衡可望缓解。进出口银行则可根据中国国际收支平衡的需要,对进出口企业提供全面的风险管理和融资,无论是贸易结构还是资本流动都可以得到某种商业性调节。由于中国在经济发展中的产业政策重点会不断发生变化,政策性金融的服务对象和业务范围也应该与时俱进,灵活调整。
  ——对政策性业务要实行公开透明的招标制。政策性与商业化似乎是一对矛盾,前者意味着低盈利甚至亏损,后者则必然以效益为追求目标。此次金融工作会议以政策性金融机构的商业化运作为基本切入点,而招投标方式很好地实现了政策与市场的结合——即使是政策性的,也首先必须具有财务上的可持续性;其隐含的前提是,作为投标银行,首先必须在衡量自身的成本收益基础上作出判断和抉择。
  这就可以带来两个后果:一方面,政策性业务的提供者能够通过业务提供获得利润;另一方面,政策制定者(国家)可以避免以往不断为政策性金融机构输血的状态。这一设计思想反映了改革方略的制定者具有清晰的思路,试图在遏制道德风险的前提下推动政策性业务的良好发展。